Klaus Traube

Der §1 des zur Liberalisierung des Strom- und Gasmarkts 1998 neu gefaßten Energiewirtschaftsgesetzes lautet: "Zweck des Gesetzes ist eine möglichst sichere, preisgünstige und umweltverträgliche leitungsgebundene Versorgung mit Elektrizität und Gas". Die Begriffsbestimmung "Umweltverträglichkeit" hebt hervor: "Der Nutzung von Kraft-Wärme-Kopplung kommt dabei besondere Bedeutung zu".

Dennoch sind die Auswirkungen des Gesetzes für die Kraft-Wärme-Kopplung (KWK) geradezu katastrophal: Der Markt für Heizkraftwerke und Blockheizkraftwerke - von kleinen abgesehen - ist zusammengebrochen. Zudem planen viele Stadtwerke die ersatzlose Abschaltung von sowohl Kohle-Heizkraftwerken, als auch Blockheizkraftwerken (BHKW). Einige sind bereits abgeschaltet.

Der Grund dafür sind die durch die Liberalisierung im Verein mit hohen Kraftwerks- Überkapazitäten zunächst im Strommarkt für die Großabnehmer entstandenen Kampfpreise. Große deutsche Verbundunternehmen und deren ausländische Konkurrenten bieten derzeit (September 99) im Konkurrenzkampf Hochspannungsabnehmern - großen Industriebetrieben und kommunalen/regionalen Weiterverteilern - die Vollversorgung zu etwa 5Pfennig je Kilowattstunde (Pf/kWh) an. Zuvor lagen diese Preise bei 12 - 15 Pf/kWh. Eigenerzeugung mit Blockheiz- und Heizkraftwerken, die sich bei Strombezug zu 12 Pf/kWh rechnete, rechnet sich bei 5 Pf/kWh nicht mehr.

Der Markt für Gasturbinen und kombinierte Gas-/Dampfturbinen (GuD-Anlagen) wie auch für Motor-BHKW hatte sich vor der Liberalisierung sehr positiv entwickelt. Die technische Entwicklung der Turbinen und Motoren hatte zu wesentlichen Steigerungen des Wirkungsgrades der Stromerzeugung bei sinkenden Emissionen und Kosten geführt. Moderne, gasbeheizte KWK-Anlagen ab etwa 1 Megawatt (MW) elektrischer Leistung können heute von Industrie und Stadtwerken in weiten Bereichen der Wärmeversorgung eingesetzt werden, um Strom zu 7 Pf/kWh⁾ oder wenig darüber umweltfreundlich zu erzeugen.

Solche Stromeigenerzeugung war sehr kostengünstig gegenüber den bis zur Liberalisierung üblichen Strombezugskosten. Die Errichtung neuer Anlagen rechnet sich aber gegenüber den derzeit auf der Hoch- und Mittelspannungsebene angebotenen Kampfpreisen nicht mehr. Daher ist der Absatz dieser Anlagen zusammengebrochen mit absehbar schwerwiegenden Folgen für die Herstellerbranche, sofern hier nicht bald eingegriffen wird. Der durch andere Verhältnisse geprägte Markt für kleine Motor-BHKW⁾ scheint dagegen vorläufig noch intakt zu sein. Kleine BHKW tragen allerdings statistisch noch recht wenig zur KWK-Erzeugung bei.

Gegenüber den derzeit auf der Hoch- und Mittelspannungsebene angebotenen Kampfpreisen erwirtschaften viele ältere Heizkraftwerke nicht einmal den beweglichen, durch Abschaltung einsparbaren, Anteil an ihren Stromerzeugungskosten.⁾ Daher werden Abschaltungen existierender Heizkraftwerke geplant und vollzogen. Nun wäre gegen die Abschaltung einiger Jahrzehnte alter Kohleheizkraftwerke, deren elektrische Wirkungsgrade teilweise recht schlecht sind, gar nichts einzuwenden, wenn sie denn durch moderne, effizientere und kostengünstigere Anlagen ersetzt würden. Aber eben das geschieht nicht, weil neue Anlagen sich nicht mehr rechnen - siehe oben.

Diese Entwicklung führt zu erheblichen Arbeitsplatzverlusten bei KWK-Betreibern und Herstellern. Umweltpolitisch ist sie fatal. In der Fachwelt ist es weitgehend Konsens, daß der Ausbau der Kraft-Wärme-Kopplung eine besonders kostengünstige und ergiebige unter den Maßnahmen zur Minderung der klimaschädlichen CO₂-Emissionen ist. Die erschließbaren KWK-Potentiale sind enorm, wie eine Reihe von Potentialstudien zeigt und ein Blick über die deutsche Grenze illustriert: in Deutschland liegt der KWK-Anteil an der gesamten Stromerzeugung bei nur 10%, in Dänemark, Finnland und den Niederlanden dagegen bei 35% bis 45%.

Der KWK-Ausbau in diesen Ländern zeigt, wie schnell sich große KWK-Potentiale erschließen lassen: eine kürzlich vom Verfasser erstellte Studie dokumentiert, daß sich die KWK-Kapazität der Niederlande im Jahrzehnt von 1987 bis 1997 verdreifachte und sich die KWK-Stromerzeugung in Finnland von 1983 bis 1996 um den Faktor 2,5 erhöhte. Die im gleichen Kontext von Lutz Mez erstellte Studie zur KWK in Dänemark zeigt eine ähnlich rapide Entwicklung⁾.

In allen drei Ländern gab es, bei allen sonstigen Unterschieden, eine in der Struktur der Elektrizitätswirtschaft angelegte, gemeinsame Voraussetzung für diese Erfolge: Die großen Stromerzeuger, die dort (wie hierzulande) auch das Verbundnetz betrieben, behinderten den Ausbau der KWK nicht wesentlich, beteiligten sich vielmehr teilweise aktiv daran. In Deutschland, wie in den meisten anderen EU-Ländern, war es dagegen seit jeher notorische Praxis der EVU, nachgelagerte Stromerzeugung - die ganz überwiegend in KWK geschieht - als Minderung des eigenen Stromabsatzes möglichst zu verhindern. So wurde die Eigenerzeugung betriebswirtschaftlich möglichst unattraktiv gemacht durch die Gestaltung der Lieferungsvertäge für Zusatz- und Reservestrom. Blieb diese Peitsche erfolglos, wurde Zuckerbrot angeboten in Gestalt von Strompreisnachlässen bei Verzicht auf Eigenerzeugung. Der folgende Passus aus dem Jahresbericht 1996 der VDEW belegt, wie erfolgreich dieses Instrument gehandhabt wurde:

Es war zu erwarten, daß diese mittels Dumping betriebene Verhinderungstrategie noch schärfer nach der Liberalisierung praktiziert würde, weil sie zuvor noch bestehende Schranken für preispolitische Beweglichkeit beseitigt⁾. Tatsächlich werden Kampfpreise der Verbundunternehmen jetzt auch massiv nicht nur zur Verhinderung, sondern auch zur Abschaltung von Heizkraftwerken im "eigenen" Versorgungsgebiet eingesetzt

Die EU-Richtlinie für den Elektrizitätsbinnenmarkt hätte es durchaus zugelassen, die KWK bei der Neuregelung des Energiewirtschaftsgesetzes zu schützen und Anreize für ihren Ausbau zu schaffen. Sie stellt dies ausdrücklich dem nationalen Gesetzgeber anheim⁾. Im Zuge des Gesetzgebungsverfahrens 1997/98 forderte dies die damalige Bonner Opposition und die Bundesratsmehrheit. Die damalige Regierung beließ es bei verbalen Bekenntnissen zur energie- und umweltpolitischen Bedeutung der KWK, lehnt aber konkrete Maßnahmen ab mit Hinweisen darauf, daß die effiziente KWK sich ja doch am Markt bewähren werde⁾.

Die KWK-Stromerzeugung könnte ohne Hilfsmaßnahmen kostengünstig ausgebaut werden, wenn sie zu gleichen Bedingungen mit der Stromerzeugung neuer Großkraftwerke konkurrierte⁾. Dies gilt verstärkt, wenn die KWK in der ökologischen Steuerreform entsprechend ihrem Beitrag zum Umweltschutz bevorzugt würde⁾. Die derzeitigen Kampfpreise um 5 Pf/kWh für Vollversorgung auf der Hochspannungsebene reflektieren keineswegs die langfristigen Grenzkosten der Stromerzeugung aus neuen Großkraftwerken, weder in Deutschland noch in den anderen EU-Ländern. Angesichts hoher Überkapazitäten an weitgehend abgeschriebenen Kraftwerken sowie der aus Monopolgewinnen und Atomrückstellungen resultierenden enormen Finanzkraft der Verbundunternehmen, die in Deutschland über 80% der öffentlichen Kraftwerkskapazität verfügen, könnten solche Kampfpreise noch jahrelang durchgehalten werden. Es muß dringend etwas zum Schutz der KWK geschehen!

Schon im Vorfeld der Liberalisierung hatte eine Debatte über zweckmäßige, mit dem Eu-Binnenmarkt kompatible Instrumente zum Schutz der KWK und zur Förderung Ihres Ausbaus eingesetzt. Im Prinzip könnte eine entsprechend ausgestattete Ökosteuer andere Instrumente überflüssig machen. Die deutsche Ökosteuer wird so, wie ihre Fortentwicklung derzeit bis 2003 geplant ist, der KWK aber nicht wesentlich helfen (s. Fußnote 13). Folglich müssen für die KWK spezielle Instrumente geschaffen werden.

Die vorige Bundesregierung setzte - zur Vermeidung konkreter Maßnahmen - auf Selbstverpflichtung der Stromwirtschaft. Sie wird im Liberalisierungsgesetz verpflichtet, auf die EVU einzuwirken, "zusätzliche Maßnahmen zur Steigerung des Anteils der Elektrizitätserzeugung aus Kraft-Wärme-Kopplung" zu treffen. Doch die Stromwirtschaft verweigerte sich schlicht.

Die Bundestagsfraktionen der SPD und der Grünen hatten in ersten Gesetzesentwürfen zur Liberalisierung des Strommarktes eine Einspeisevergütung für KWK-Strom - analog zum Stromeinspeisegesetz für regenerativ erzeugten Strom - vorgesehen. Doch der in KWK erzeugte Strom wird in den meisten quantitativ bedeutenden Fällen gänzlich oder ganz überwiegend in das Netz des Erzeugers eingespeist statt - wie beispielsweise Windstrom in der Regel - in ein vorgelagertes Netz. Eine Regelung, die den Netzbetreiber zur Zahlung einer Mindestvergütung für eingespeisten Strom verpflichtet, greift also nur in Nischen der KWK-Erzeugung. Daher steht die Einspeisevergütung kaum mehr zur Diskussion.

Damit reduzierten sich die als praktikabel erscheinenden Instrumente auf zwei Typen: finanzielle Hilfen oder staatlich verordnete Quoten für KWK-Strom. Angesichts der Krise der staatlichen Finanzen erschien es von vornherein als aussichtslos, die Finanzierung wesentlicher Hilfen für die KWK aus dem allgemeinen Steueraufkommen zu fordern. Eine Finanzierung aus dem Aufkommen der Ökosteuer wurde durch die Festlegung auf die ausschließliche Verwendung zur Entlastung der Lohnnebenkosten ausgeschlossen ⁾.

So blieb als Finanzierungsmöglichkeit nur die Erhebung einer speziellen Abgabe in der Diskussion. Dafür gibt es ausländische Vorbilder. So wird in Großbritannien und den Niederlanden sowie neuerdings in Kalifornien und anderen US-Bundesstaaten eine von allen Stromverbrauchern zu zahlenden Abgabe auf den Stromverbrauch erhoben, deren Aufkommen zur Förderung diverser Energieprojekte dient⁾. Bundeswirtschaftsminister Müller hatte kurzzeitig - im Zusammenhang mit dem Atomausstieg - eine "Zukunftspfennig" getaufte Abgabe auf den Stromverbrauch vorgeschlagen. Wo solche zweckgebundenen Abgaben, deren EU- und bundesrechtliche Zulässigkeit umstritten ist, noch im Gespräch sind, ist eher von der generellen Förderung von Energieeffizienz als speziell von KWK die Rede.

Gegenüber der aus Abgaben finanzierten Beihilfe ist die staatlich verordnete Quote in den Vordergrund der Diskussion um Instrumente zur Sicherung und zum Ausbau der KWK getreten. Dazu hatte der Verfasser, juristisch beraten von Martin Riedel, im Auftrag von sechs Bundesländern ein detailliertes Modell auf der Basis von Zertifikaten entwickelt, das möglichst marktkonform, unbürokratisch praktikabel und EU-konform sein sollte⁾. Anregungen und Kritik aus zahlreichen Diskussionsrunden mit Fachleuten aus Energiewirtschaft, Wissenschaft und Verwaltungen sind in dieses, im folgenden knapp skizzierte, Modell eingegangen.

Es wird gesetzlich vorgeschrieben, daß von der Elektrizität, die in Deutschland an Endverbraucher verkauft und nicht regenerativ erzeugt wird, wie auch von der durch Endverbraucher für den eigenen Bedarf erzeugten Elektrizität, ein vorgegebener Anteil (eine Quote) in KWK erzeugt sein soll. Um den Ausbau der KWK-Kapazität zu erreichen, soll die Quote im Lauf der Zeit gesteigert werden bis eine Zielquote erreicht wird.

Damit diese Quotenregelung den Stromhandel nicht kompliziert und mit geringem Verwaltungsaufwand sowie grenzüberschreitend praktikabel ist, wird der physikalische Stromfluß vom kaufmännischen getrennt durch die Einführung handelbarer KWK-Stromzertifikate. Wer in Deutschland KWK-Strom erzeugt, erzeugt damit zusätzlich zu Strom und Wärme noch ein marktfähiges Zertifikat über die erzeugte Menge an KWK-Strom⁾. Wer Strom an Endverbraucher verkauft (bzw. für den eigenen Bedarf erzeugt), benötigt solche Zertifikate für den als KWK-Quote festgesetzten Anteil des verkauften (bzw. eigenerzeugten) Stroms. Sofern der Verkäufer die Zertifikate nicht oder nicht in genügendem Maß (der Quote entsprechend) selbst erzeugt, muß er sie auf dem Zertifikatmarkt, ggf. direkt von KWK-Stromerzeugern kaufen.

Diese Quoten-/Zertifikatsregelung verschafft jedem KWK-Stromerzeuger – EVU, Industrie oder Sonstigen – unabhängig von der Art der Einspeisung eine zusätzliche Einnahme durch den Verkauf von Zertifikaten. Sie schafft aber keinen wettbewerbsfreien Raum: von dieser Kostenentlastung abgesehen konkurrieren KWK-Stromerzeuger ohne sonstigen Schutz mit allen anderen Stromerzeugern. KWK- Strom, der trotz der Kostenentlastung durch Zertifikatsverkauf nicht konkurrenzfähig ist, ist nicht marktfähig.

Kleine Blockheizkraftwerke im Leistungsbereich unterhalb 1000 kW hätten gegenüber größeren Anlagen nur geringe Chancen, können aber ein in der Summe bedeutendes Potential an Wärmebedarf für die KWK erschließen. Daher wird für sie ein gewisser Zuschlag an Zertifikaten vorgeschlagen.

Die Administration der Quoten-/Zertifikatsregelung sollte einer existierenden Behörde angegliedert werden. Sie stellt die Zertifikate aus, überprüft die Angemessenheit der Quotenhöhe, und überwacht die Einhaltung der Zertifikatsverpflichtungen. KWK-Erzeuger melden ihr periodisch die Strom- und Wärmeerzeugung sowie die Brennstoffzufuhr; der Anspruch auf ein KWK-Zertifikat errechnet sich aus diesen 3 Daten. Stromhändler melden jährlich die verkaufte Strommenge und die erworbenen Zertifikate; daraus ergibt sich die Erfüllung ihrer Zertifikatsverpflichtung. Die gemeldeten Daten können anhand von Zählern und Buchhaltung kontrolliert werden (Stichproben). Erteilung, Verkauf, Ankauf und Löschung von Zertifikaten erfolgen über Konten, die das Amt führt.

Der Wert der Zertifikate bildet sich am Markt. Dabei ist es wesentlich, daß Angebot und Nachfrage nicht starr, sondern flexibel sein werden, weil Erzeuger Zertifikate zurückhalten können und Stromhändler ihre Zertifikatsverpflichtungen zeitlich flexibel erfüllen dürfen⁾. Erhöhungen der Quote sollten so geschehen, daß der Zubau an KWK-Anlagen folgen kann, so daß also die KWK-Erzeugung in etwa dem Zielpfad der Quote folgt. Um das Vertrauen potentieller KWK-Investoren in die Tragfähigkeit der Regelung zu stärken, soll die Behörde durch Kauf von Zertifikaten intervenieren, wenn der Zertifikatspreis eine Untergrenze (z.B. 2 Pf/kWh) unterschreitet⁾.

Der Zertifikatshandel kann grenzüberschreitend praktiziert werden unter Ländern, die vergleichbare Quoten-/Zertifikatssysteme einrichten. Bisher existiert ein Stromquoten-System (jedenfalls in Europa) nur in den Niederlanden. Dort wurden im letzten Jahr für regenerativ erzeugten Strom (REG-Strom) eine Quote vorgeschrieben und handelbare "grüne Zertifikate" eingeführt. In Dänemark wird eine mit unserem Modell nahezu identische Quoten-/Zertifikatsregelung die bisherige Vergütungsregelung für REG-Strom ablösen. Für KWK-Strom existiert bisher keine Quotierung.

Die EU-Kommission plant eine Richtlinie zur Harmonisierung der national unterschiedlichen Fördermaßnahmen für REG-Strom mit dem Ziel, Handelsverzerrungen im EU-Binnenmarkt zu vermeiden. Sie hat dazu bisher zwei Berichte vorgelegt⁾. Darin favorisiert sie dezidiert eine Quotenregelungen auf der Basis handelbarer grüner Zertifikate unter Hinweis auf deren vergleichsweise hohe Effizienz und grenzüberschreitende Anwendbarkeit. Offensichtlich gelten diese Aussagen unabhängig davon, ob es sich um Zertifikate für Strom aus dieser oder jener Quelle handelt, dürfte demnach das Quoten-/Zertifikatsmodell auch für KWK-Strom europarechtlich kaum problematisch sein, sofern die umweltpolitische Notwendigkeit anzuerkennen ist.

Die EU-Kommission hat sich schon im Weißbuch zur Energiepolitik von 1995 (KOM (95) 682 endg.) zur Vorlage einer Strategie zur Förderung der KWK verpflichtet. Im Oktober 1997 legt sie einen Vorschlag vor, der das Ziel verfolgt, die KWK-Erzeugung in der EU bis 2010 zu verdopppeln. Sie stellt darin fest: "Die KWK ist eine der wenigen Technologien, die kurz- oder mittelfristig einen maßgeblichen Beitrag zur Frage der Energieeffizienz in der europäischen Union zu leisten vermögen und von denen ein positiver Beitrag zur EU-Umweltpolitik zu erwarten ist."⁾ Am Beispiel Dänemarks, Finnlands und der Niederlande zeige sich hinsichtlich der Entwicklung der KWK: "Der dominierende Faktor ist in allen Fällen die nationale KWK-Politik".

In Deutschland findet KWK-Politik nicht statt. Angesichts der geschilderten Entwicklungen wird die Quotenregelung für KWK zwar u.a. gefordert von Vertretern der Betreiber (so vom Verband kommunaler Unternehmen) und der Hersteller (so von der Fördergemeinschaft BHKW), von etlichen Bundesländern^), von der ÖTV, dem DGB⁾, der grünen Bundestagsfraktion,⁾ und der Arbeitsgruppe Energie der SPD-Bundestagsfraktion⁾. Doch Bundeswirtschaftsminister Müller spielt wie Vorgänger Rexrodt den Vogel Strauß, behauptet schlicht, es gäbe kein KWK-Problem⁾, deutet (unbeirrt durch Hinweise auf Dänemark, Finnland, die Niederlande) wissend an, daß für einen weiteren Ausbau der KWK ja kaum noch Wärmepotentiale verfügbar seien und lehnt die Quotenlösung vehement ersatzlos ab. Sein Entwurf einer Vereinbarung mit den vier großen Stromkonzernen über den Atomausstieg vom 17. Juni 1999 sagt zur Quotierung:

"Sollte aus übergeordneten Gründen die Zwangseinspeisung (z.B. durch sog. Quotenregelungen) besonderer Stromerzeugungen unabweisbar notwendig gesetzlich geregelt werden müssen (z.B um den Zweck des Stromeinspeisegesetzes als gesamtstaatliche Aufgabe zu sichern), so wird die Summe aller Quoten auf maximal 10% der jährlichen Nettostromerzeugung in der Bundesrepublik beschränkt".

Die Vereinbarung soll also den großen Verbundunternehmen allen Ernstes für unbegrenzte Zeit (!) garantieren, daß ein Ende der Folter "Zwangseinspeisung" regenerativer Stromerzeugung in Sicht ist und eine KWK-Quote überhaupt nicht in Frage kommt⁾ - eine beispiellose Selbstkastration der Politik.

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